İlim ve Medeniyet
Yeni Nesil Sosyal Bilimler Platformu
Giriş
Tarihsel süreç içerisinde üretim araçları ve üretimde kullanılan faktörlerin öncelikleri değişimler geçirmiştir. İnsanlığın toprağı işlemeye başladığı dönemden 18. yüzyılın sonlarında gerçekleşen Endüstri Devrimi’ne dek tarımsal üretim ile uğraşan insanlar, kurulan büyük fabrikalarda istihdam edilmeye başlanmıştır. Çok sayıda insanın çalıştığı bu fabrikalarda insanların kayıtlarını tutmak üzere kurulan personel daireleri giderek önem kazanmaya başlamıştır. 20. yüzyılın ikinci yarısında gerçekleşen teknolojik gelişmeler neticesinde insan, üretimde en önemli faktör haline gelmiştir. Bu doğrultuda özel işletmelerde ortaya çıkan “İnsan Kaynakları Yönetimi”kavramı, 1970’ler ile başlayan ve gelişen “Yeni Kamu Yönetimi” anlayışı için örnek teşkil etmiştir.
Üretimde öncelikli faktör olarak ön plana çıkan insan kaynağının etkinliğini ve verimliliğini artırmak amacıyla ortaya çıkan insan kaynakları, ekonomik, etkin ve verimli çalışamayan kamu kurumları için bir örnek teşkil etmiş ve bunun neticesinde devletlerin kamu personel rejiminde önemli değişiklikler gerçekleştirimiştir. Bu çalışma ile “insan kaynakları” kavramının tarihsel gelişimini, personel yönetimi ile insan kaynakları yönetiminin farklarını inceleyecek; insan kaynakları yönetimine geçişin gerekliliklerine değineceğiz.
İçinde bulunduğumuz günlerde insan faktörü işletmelerin üretim ve rekabet için ihtiyaç duyduğu en önemli kaynak halini almıştır. İşletmelerin, ellerinde bulundurdukları insan kaynağını daha verimli hale getirmek için girdikleri arayış geleneksel personel yönetimi anlayışını değişime zorlamıştır. Bu doğrultuda 20. yüzyılın başlarında ortaya çıkan geleneksel personel yönetimi anlayışı, 1980’li yıllara gelindiğinde hızlı bir ivme ile insan kaynakları yönetimine doğru bir değişim sürecine girmiştir (Eryılmaz, Kamu Yönetimi, 2016, s. 312).
İnsan kaynakları yönetiminin tarihsel gelişimine baktığımızda iki önemli gelişme görmekteyiz. Bunlardan ilki 1800’lü yıllarda sanayi alanında gerçekleşen ve “Sanayi Devrimi” olarak adlandırılan üretimde yaşanan gelişmelerdir. İnsan kaynaklarına yönelik ilk uygulamalar sanayi devriminden sonra ortaya çıkan fabrikalarda gerçekleşmiştir (Şimşek & Öge, 2012, s. 2). İkinci gelişme ise 20. Yüzyılın sonlarına doğru küreselleşme ve iletişim teknolojilerinin gelişmesi ile birlikte entelektüel bilgi ve bu bilgiyi üreten insanın önemi artmıştır (Eryılmaz, Kamu Yönetimi, 2016, s. 312).
Sanayi devrimi öncesinde üretim tarım ve küçük el atölyeleri vasıtasıyla sağlanmaktaydı. Gerek tarımsal üretimde gerekse de atölyelerde üretime katılan insan sayısı kısıtlıydı. Yönetici ise toprak işletenler için evin büyüğü, atölyeler için ise usta idi. Bu alanlarda çalışacak insanlar ise ya aile bireyleri içerisinden ya da yakın çevreden seçilir ve çalışırdı. Üretim ölçeğinin kısıtlı olması neticesinde üretime katılan insan faktörü için bir personel yönetimine ihtiyaç duyulmadı.
18. yüzyılın sonlarında buhar makineleri üretimde kullanılmaya başlanması ile ekonomiden sosyal yaşama pek çok alanda değişim yaşandı. Küçük atölyeler ve toprak temelli üretim, yerini büyük fabrikalara bıraktı (Çürük, 2011, s.5). Köylerde yaşayan ve tarımla geçimlerini sağlayan insanlar, şehirlere kurulan büyük fabrikalara yönlendirildi. Kitlesel üretimin başlaması ile birlikte fabrikalarda çalışan insanların kayıtlarını tutmak maksadıyla personel daireleri oluşturulmuştur. Fabrikalarda oluşturulan personel dairesinin görevleri, günümüzdeki insan kaynakları biriminin aksine, daha kısıtlı olmuştur. 1911 yılında kurulmaya başlanan personel daireleri çalışanların işe giriş tarihleri, pozisyonları, sağlık bilgileri ve temel bilgilerini kayıt altına almıştır (Şimşek & Öge, 2012, s. 3).
1.1. KLASİK YÖNETİM ANLAYIŞI
Sanayileşme ile birlikte büyük kitlelerin üretim faaliyetinde bulunmaya başladığı organizasyonlar, yaşadıkları sorunları gidermek ve üretimlerinde verimliliği artırmak için yollar aramışlardır. Bu noktada klasik yönetim teorisini oluşturan Frederick Winslow Taylor, Max Weber ve Henry Fayol’un görüşleri organizasyonlar tarafından hayata geçirilmiştir.
a. Frederick Taylor ve Bilimsel Yönetim Anlayışı
Frederick Taylor’a göre yönetimin temel amacı yönetici için karını maksimize etmek iken çalışanlar için ise refah seviyesini artırmaktır. Bu bağlamda organizasyonlarda yapılan değişiklikler ile maliyeti düşürüp karı artırmak hedeflenirken, çalışan için verimi artıracak değişiklikler önermiştir. Üretim sürecinin küçük parçalara bölünerek, bir iş için yapılması gereken en uygun hareket ve sürenin belirlenerek standartlaşmasının üretim sürecinde verimi artıracağına işaret etmektedir. Bu standartlaşma ile iş ve işi yapan eleman uyumu artacak, işe uygun eleman seçimi sağlanacak ve çalışanların verimleri ölçülebilecektir.
Taylor, işçileri verimlerini ölçmek için çalışma saati yerine üretim sürecinde oluşturdukları çıktıların kullanılması gerektiğini belirtmiştir. Taylor’a göre verimi yüksek olan çalışan ile düşük olan çalışan arasında bir ayrımın yapılmalı ve ücretler bu ayrım doğrultusunda verilmelidir (Çürük, 2011, s. 7). Bu doğrultuda kendi refahını artırmak isteyen çalışanlar ise ücretler vasıtasıyla motive olup verimlerini artıracaklardır.
Taylor örgütlerde çalışanları ellere, yöneticileri ise beyine benzeterek bu iki organın birbirinden ayrılması gerektiğini belirtmektedir (Yağmurlu, 2004, s. 34). Yöneticiler kurallar koyar, standartları belirler, planlama ve denetim yapar; işçiler ise yöneticinin koyduğu kural ve standartlar çerçevesinde yalnızca çalışır ve herhangi bir şekilde yönetim sürecine katılmazlar.
Taylor’un fikirleri insan psikolojisine önem vermediği ve insanı bir makine gibi gördüğü için sorun yaşamıştır. İnsanın yegane motivasyon kaynağının ücretler olmadığı ilerleyen dönemlerde yapılan çalışmalarda ortaya konulmuştur. Ayrıca Taylor’un ortaya koyduğu yönetim anlayışı uygulamada aşırı kural koymak, işçileri tatmin edecek düzeyin altında ücret vermek ve işçileri aşırı çalıştırmak gibi sorunlar ile sonuçlanmıştır.
b. Max Weber ve İdeal Tip Bürokrasi Anlayışı
Bürokrasi günümüzde pejoratif anlamlara sahip olsa da Weber’e göre örgütler için ideal yönetim biçimidir. Weber’e göre bürokrasi, objektif ve kişilik dışı kurallara dayanan rasyonel bir yönetim biçimidir ve bu nedenle gerekli ve başarılıdır.
İnsan kaynakları bağlamında bürokrasi, iş bölümü ve uzmanlaşma, hiyerarşi, rasyonel personel yönetimi, liyakate bağlı terfi sistemi, açıkça düzenlenmiş bir kariyer sistemi ve disiplin gibi ilkeler üzerinde temellendirilmiştir. Çalışanlar, kendi uzmanlık alanında görev yapar ve statüleri bu alandaki uzmanlıklarına göre şekillenir. Terfileri objektif bir şekilde önceden belirlenen aşamalar ile gerçekleşmektedir. Bürokrasi anlayışında Taylor’un aksine ücretlendirme verime göre değişiklik göstermek yerine daha önceden belirlenmiş kurallar doğrultusunda gerçekleşmektedir. Yeni çalışanlar işe alınırken rasyonel bir yol izlenerek bilgi ve becerilerine göre değerlendirilme yapılmaktadır.
Weber’in “ideal tip” bürokrasi modeli kendine geniş bir uygulama alanı bulmuştur. Ancak bu model verimsizliği, modern örgütlerde uyarlanamayacağı noktalarından eleştiri almıştır. (Eryılmaz, Bürokrasi ve Siyaset, 2017, s. 83)
c. Henri Fayol ve Yönetimin İlkeleri
Henri Fayol iş dünyasında kazandığı tecrübeler doğrultusunda yönetim bağlamında organizasyonların daha etkili ve verimli olabilmeleri için 14 ilkeden oluşan bir model oluşturmuştur. Bu modelde yer alan ilkeler; iş bölümü, yetki ve sorumluluk, disiplin, kumanda birliği, yönetim birliği, genel çıkarların üstünlüğü, ücretlendirme, merkezileştirme, kademe zinciri, düzen, adalet, personelin devamlılığının sağlanması, inisiyatif ve birlik ruhudur (Henri Fayol ve Yönetim Alanındaki Çalışması, 2017).
Personel içerisinde yönetici personel ve kurmay personel[1] ayrımı yapan Fayol, yöneticilere yaptıkları iş doğrultusunda sorumluluk ve yetkinin birlikte verilmesi vurgulamıştır. Fayol’a göre yöneticiler çalışanlara karşı adil olmalı ve başarılı çalışanları ek ücret ile ödüllendirmelidir. Yöneticiler takım çalışmalarına uyum sağlayan çalışanları da teşvik etmeli, uyumu bozan çalışanlara karşı yaptırım uygulamalıdır. Yöneticiler çalışanlara kendi yeteneklerini gösterebilmeleri için inisiyatif kullanma imkanı sunmalıdır.
1930’lu yıllara dek hakim olan klasik yönetim anlayışı, insanı diğer tüm faktörlerden soyutlayarak yalnızca üretimin bir parçası olarak görmüştür. İnsanların verimlerinin artması için onların motive olmasını öngören bu anlayış bu motivasyonun kaynağının ise yalnızca ücret olduğunu ortaya atmıştır.
1.2. NEO-KLASİK YÖNETİM ANLAYIŞI
Klasik yönetim anlayışı insanları sosyal ve psikolojik yönlerine gereken önemi vermemiş, insanı bir makine gibi görmüştür. Bu durum örgüt içerisinde sorunlara neden olurken, beklenildiği kadar verimli ve etkin olamamıştır. Bu durum neticesinde 1930’lu yıllardan itibaren farklı yönetim anlayışları geliştirilmiştir. Elton Mayo’nun gerçekleştirdiği Hawthorne Deneyleri ile bu yönde ilk adım atılmıştır. Deneyler neticesinde insanları motive eden unsurun ücretten ibaret olmadığı ve insanların sosyal ve psikolojik yönlerinin de verimliliklerini etkileyen önemli unsurlar oldukları ortaya konulmuştur. (Dalay, 2017)
a. Olgunlaşma Teorisi
İnsanlar için olgun ve olgun olmayan ayrımı yapan Argyis bu olgunlaşmayı 7 olgu üzerinden ifade etmiştir;
-pasiften aktife,
-bağımlılıktan bağımsızlığa,
-sınırlı davranıştan çeşitli davranışlara,
-yüzeysel ilgiden derin ilgiye
-kısa dönem bakış açısından uzun dönem bakış açısına,
-astlıktan eşitlik ve üstünlüğe,
-kendinin farkında olamamaktan kendi farkındalığına geçiş sağlandıkça olgunluk seviyesi artacaktır (Dininni, 2017). Çalışanlar olgunluk kazandıklarında ise verimleri de artış gösterecektir. Agryis klasik yönetim anlayışının çalışanları olgunlaştırmak noktasında engelleyici olduğu için eleştirmiştir (Öztürk, 2016). Olgunluk ise Argyis’e göre sorumluluk verilerek geliştirilen bir olgudur (Eren, 2015, s. 29).
b. X ve Y Teorisi
Douglas Mc Gregor yaptığı çalışmalar ile çalışanlar ile örgüt içindeki davranışların ilişkisini incelemiş; X ve Y teorilerini oluşturmuştur. X teorisine göre çalışan işi sevmez ve kaçmak ister, tembeldirler, sorumluluk almaz, çalışmak için dışarıdan baskı kurulması gerekir (Eren, 2015, s. 26). Yine X teorisi doğrultusunda yöneticiler çalışanlar üzerindeki denetimini sağlarken çalışanlarına yetki ve sorumluluk vermez. Mc Gregor X teorisinin örgütler için uygun olmadığını düşünerek Y teorisini geliştirmiştir.
Y teorisi çalışanların tembel olmadıklarını, gerekli ortam hazırlanırsa çalışmaktan zevk alacaklarını, kendilerini geliştirmek ve sorumluluk almak istediklerini, kendi kendilerini kontrol ettiklerini, örgütün amaçlarını benimsedikleri takdirde bu amaçlar doğrultusunda çalışacaklarını ifade etmiştir. Diğer taraftan Y teorisini benimseyen yöneticiler için ise insancıl, katılımcı ve demokrat olduklarını; çalışanları motive ettiklerini ve örgüt amaçları ile çalışanların amaçlarını dengelediklerini ifade etmiştir (Öztaş, Yönetim, 2015, s. 201). Mc Gregor Y teorisinin olumlu sonuçlar doğuracağını, çalışanların örgütün amaçları doğrultusunda çalışacağını, örgütün amaçlarını gerçekleştireceğini ve verimliliğini artıracağını iddia etmiştir.
c. İhtiyaçlar Hiyerarşisi Teorisi
Abraham Maslow geliştirdiği teori ile insanların ihtiyaçları arasında bir hiyerarşinin bulunduğunu ifade etmiş ve insanların ihtiyaçlarını sıralandırmıştır. Maslow hiyerarşik olarak sıraladığı ihtiyaçların birinci aşamasına fizyolojik ihtiyaçlar olan yemek, su, barınma, uyku ve cinsellik gibi ihtiyaçları yerleştirmiştir. Fizyolojik ihtiyaçların ardından ihtiyaçlar güvenlik ihtiyacı, sosyal ihtiyaçlar, saygınlık ihtiyacı ve en üstte kendini gerçekleştirme ihtiyacı olarak sıralanır (Eren, 2015, s. 32). İnsanlar bir üst basamağa ancak alttaki ihtiyaçları karşılandığında ihtiyaç duyar.
Klasik yönetim teorisinin çalışanlar için tek motivasyonun ücretler olduğunu dile getirmiştir. Maslow’un ihtiyaçlar hiyerarşisinde ancak fizyolojik ihtiyaçları karşılamada kullanılabilecek ücretlerin, insanları motive eden yegane unsur olmadığı anlaşılmıştır.
Neo-klasik yönetim anlayışı, insanın psikolojik yönlerini ortaya koyarak, onun sosyal bir varlık olduğunu vurgulamıştır. İnsanı üretim bandında makine ile uyumlu çalışan bir dişli gibi gören klasik anlayışın karşısında, insanların duygularının, toplum ile olan ilişkilerinin çalışma hayatlarını etkileyeceğini ortaya koymuştur. Ayrıca insanların yegane motivasyonunun ücret olmadığı ve kendini ispat etmek, saygı ve sevgi görmek ve bir toplumda bulunmak gibi çeşitli motivasyonlarının olduğunu vurgulamıştır.
1.3. MODERN YÖNETİM ANLAYIŞLARI
1950’lerden itibaren günümüze dek yaşanan siyasal, ekonomik ve sosyal gelişmeler teknoloji ve küreselleşme ile birlikte yeni yönetim anlayışlarına ihtiyaç duyulmuştur. Duyulan bu ihtiyaç doğrultusunda yapılan deneysel faaliyetler sonucunda modern dönemde çeşitli yönetim anlayışları geliştirilmiştir. Klasik ve neo-klasik yönetim anlayışı gibi modern dönemde geliştirilen yönetim anlayışlarının da temel amacı örgütlerin verimliliğini artırmaktır. Ancak modern anlayışlar, seleflerinden farklı olarak, örgütleri çevreleri ile birlikte değerlendirmiş, çalışanların motivasyonu için yeni öneriler sunmuşlardır.
a. Durumsallık Yaklaşımı
Durumsallık yaklaşımı, klasik ve neo-klasik yönetim teorilerinin her örgüt için “en iyi” olma iddialarının karşısında “en iyi” yönetim biçiminin durumdan duruma farklılık gösterdiğini söylemiştir (Eren, 2015, s. 56). Her örgütün içerisinde bulunduğu çevre farklılık gösterdiği için her örgüte uygun kurallar oluşturmak mümkün değildir. Özellikle 2. Dünya Savaşı’nın ardından gelişen teknoloji ile başarı elde eden örgütlerin kimi klasik anlayışı benimsemişken kimi de neo-klasik anlayışı benimsemiştir (Öztaş, Yönetim, 2015, s. 233).
Örgütleri başarıya götürecek mutlak iyinin olmadığına işaret eden anlayışa göre örgütler mekanik ve organik olmak üzere ikiye ayrılır. Farklı kombinasyonlarda gerçek hayatta karşımıza çıkan bu iki tip örgüt aslında iki ucu temsil etmektedir (Öztaş, Yönetim, 2015, s. 236). Mekanik örgütler klasik yönetim anlayışını benimseyen yani katı ve dikey bir iş bölümü olan, görev tanımları kesin olan merkeziyetçi olurken, organik örgütler dinamik, değişen koşullara uyum sağlayabilen, görev tanımları değişkenlik gösteren, yetki devrinin söz konusu olduğu yapılardır (Öztaş, Yönetim, 2015, s. 237).
b. Z Kuramı
1980’lerde Oichi tarafından ortaya atılan Z Kuramı, Amerika ve Japonya’da faaliyet gösteren firmalar üzerinden bir mukayese yaparak iki modelin olumlu ve olumsuz yönlerini değerlendirmiştir. Amerikan ve Japon örgütlerinin avantajlı oldukları yönlerini alarak Z modelini geliştirmiştir. Bu modele göre Z tipi işletmeler;
- uzun süreli istihdam,
- katılımcı karar alma,
- bireysel sorumluluk,
- yavaş değerlendirme ve terfi,
- dengeli denetim,
- kısmi uzmanlığa dayanan kariyer,
- bütüncül ilişkiler ilkelerine dayanmaktadır (Varoğlu, 2013, s. 103)
Oichi’nin Z Kuramı ile ortaya koyduğu modelde verimliliği artırmak için, çalışanların karar alma süreçlerine dahil edilmesi gerekirken; örgütlerin temelleri hiyerarşi ve doğrudan denetleme yerine bireysel sorumluluk ve güvene dayanması gerekmektedir (Aydoğan, 2004, s. 205).
c. Mükemmellik Kuramı
Peters ve Waterman dönemin başarılı şirketlerini araştırarak mükemmel yönetim anlayışını aramıştır. 1982’de yayınladıkları eserde yer alan mükemmel yönetimin ilkeleri şu şekildedir (Dahlgaard-Park & Dahlgaard, 2006, s. 2);
-Aksiyon odaklılık, aşırı detaylı analizlerin oluşturduğu ön yargılar yerine risk almayı ve harekete geçmeyi ifade eder.
-Müşteriye yakınlık, başarılı şirketler müşterilerini dinler ve ürünlerini buna göre geliştirir.
-Otonomi ve girişimcilik, tüm çalışanlardan yaratıcı ve yenilikçi olmaları beklenir.
-İnsanlar üzerinden üretkenlik, çalışanlardan israfı düşürmek ve üretimi artırmak bağlamında fikirler beklenir.
-Değer odaklılık, organizasyonun felsefesi, vizyonu ve değerleri o örgütün temellerini oluşturur ve günlük aktivitelerde kullanılan teknolojik ve ekonomik kaynaklarından daha önemlidir.
-Bilinen yolda yürümek, başarılı şirketler iyi bildikleri işleri yaparlar.
-Basit yapı, yalın kadro, başarılı şirketlerin yapısal formları ve sistemleri oldukça basit ve üst seviye olan kadrolar optimaldir.
-Aynı anda sert ve yumuşak olmak, hem merkeziyetçi hem de adem-i merkeziyetçi bir tutumu aynı anda işletmeyi ifade eder. Yerine göre çalışanlara otonomi ve yetki devri söz konusu verilirken yeri geldiğinde ise merkeziyetçi bir tutum izlenebilmelidir.
Bu kuram örgüt içi iletişimin çok yönlü olması, analiz ve karar süreçlerinin hızlıca yürütülebilmesi, müşteri odaklılık, çalışanların karar süreçlerine katılabilmeleri ve yerine göre yetki ve sorumluluk alabilmeleri, yenilikçi düşüncenin teşvik edilmesi, liderlik gibi noktalara işaret ederek “mükemmel” yönetime erişmeyi hedeflemiştir (Aydoğan, 2004, s. 206).
d. Toplam Kalite Yönetimi
Sanayileşmenin ardından fabrikalarda gerçekleştirilen kalite kontrol anlayışı, 1950’li yıllardan itibaren çeşitli değişikliklere uğramıştır. Başlarda nihai ürünün kalitesi denetlenirken, daha sonralarında toplam kalite anlayışı ile birlikte kalite olgusu nihai üründen ürünün tasarım aşamasına ve ardından tümüyle organizasyona sirayet etmiştir (Aktan, 2017, s. 4). Toplam Kalite Yönetimi, örgütlerde performans artışının sağlanması için müşteriyi (kamu hizmetleri açısından vatandaşı) odak noktasına alarak, onların beklentileri üzerinde ürün ve hizmet sunmayı; aksi yöndeki engelleri çalışanlar tarafından kaldırmayı içerir (Öztaş, Örgüt ve Yönetim Kuramları, 2015, s. 192).
Toplam Kalite Yönetimi anlayışı insan kaynakları bağlamında ise takım çalışmasını, sürekli eğitimi, aşağı ve yukarı yönlü iletişimi, teknoloji kullanımı noktalarına vurgular yapmaktadır. Toplam kalitenin geliştirilmesi noktasında üst kademeye olduğu kadar alt kademeye de ihtiyaç duyulmaktadır. Ayrıca toplam kalite anlayışına göre müşteri memnuniyetinin temeli çalışanın memnuniyeti oluşturmaktadır.
Özel yahut kamu kesimi fark etmeksizin örgütler belirli amaçları (bu amaçları özel sektör için kar etmek, kamusal örgütler için kamu hizmetlerini yerine getirmek şeklinde genelleyebiliriz) gerçekleştirmek için kurulurlar. Kuruldukları amaç doğrultusunda maddi ve beşeri kaynağa ihtiyaç duyarlar. Örgütün ihtiyaç duyduğu beşeri kaynağın tespiti, işe alınması, ücretlendirilmesi, eğitimi vb. noktalarda gerekli olan çalışma personel yönetim birimleri aracılığı ile yapılmaktadır.
Sanayi devrimi ile değişen üretim anlayışı, örgütlerin büyümeleri ile sonuçlanmıştır. Örgütün büyümesi ve genişlemesi çalışan sayısının artması, yeni çalışanların seçimi, çalışanların kontrolü ve uzmanlaşma gibi olguların gelişmesi ile birlikte personel yönetimine olan ihtiyaç da günden güne artmıştır. Özel sektörde ayrı bir birim olarak 1912 yılında ortaya çıkan personel yönetimi klasik yönetim anlayışı paralelinde ortaya çıkmıştır (Demirkaya, 2006, s. 4). Personel yönetiminin 4 temel işlevi bulunmaktadır (Tutum, 1976, s. 4);
- özlük işlerinin düzenlenmesi; iş analizinin yapılması, iş tanımları, sınıflandırma, işe alma, sınav, eğitim, ücretlendirme gibi işlemleri içermektedir,
- danışmanlık; personel konularında yöneticilere danışmanlık hizmeti sağlanmasını içermektedir,
- çözümleme ve belirleme; örgüt içerisinde yaşanabilecek sorunları izler ve çözümler. Belirlediği sorunlara karşı çözüm önerileri oluşturan birim bunları yönetime bildirir,
- denetim; örgüt içerisinde bilgi toplamayı ve elde ettiği sonuçları yöneticilere aktararak onların kararlarını iyileştirmeyi amaçlar.
Kamu kesiminde ise personel yönetimi devlet tarafından oluşturulan ve kamu hizmeti üreten kurum ve kuruluşlarda görev yapan personelin özlük işlerini düzenlemek amacıyla oluşturulmuştur. Özellikle 2. Dünya Savaşı’nın ardından devlete düşen hizmet yükü artmış ve bu durum devletlerin yetki ve sorumluluk alanını genişletmiştir. Büyüyen devletlerin kamu hizmetlerini gerçekleştirmek için ihtiyaç duyduğu personel ihtiyacının artması ile kamu personeli yönetimi önemli hale gelmiştir.
Personel yönetimi bağlamında özel kesim ile kamu kesimi arasında bazı benzerlikler ve farklılıklar bulunmaktadır (Tutum, 1976). Bunlardan ilki amaç bağlamında benzerliktir. Personel yönetimi kamu ve özel kesimde örgütsel amaçları sağlamak ve bu amaçlara ulaşmada etkin ve verimli olmak için oluşturulmuştur. Diğer bir benzerlik noktası ise bürokratik örgütlenmedir. Kamu ve özel kesim fark etmeksizin örgütler büyüdüklerinde iş bölümü, hiyerarşi ve kurallar oluşturan bürokratik bir yapı oluştururlar.
Kamu ve özel kesim ilk olarak nitelik bağlamında birbirinden ayrılmaktadır. Kamu hizmetleri, herkesi ilgilendiren, devletin sorumluluğu dahilinde yürüttüğü hizmetlerdir. Devlet kamu hizmetleri yürütmeyi hedeflerken özel kesimin hedefi kar etmektir. İkinci farklılık ise kamu yönetiminin açıklık ilkesi doğrultusunda ortaya çıkmaktadır. Kamu hizmetleri halkın gözü önünde ve denetimi altında gerçekleşirken, özel sektörün yapıp ettikleri doğrudan doğruya halkı ilgilendirmemektedir. Üçüncü farklılık ise mevzuat bağlamındadır. Kamu hizmetlerinin yürütülmesi sıkı kurallara tabi iken özel kesimde bu kurallar daha seyrektir. Bu farklılıklar kamu ve özel sektör personel rejimini birbirinden ayırmaktadır.
2.1. TÜRKİYE’DE KAMU PERSONEL REJİMİNİN GELİŞİMİ
Türkiye’de kamu yönetimi ve bununla paralel olarak personel rejimi cumhuriyetin ilk yıllarından günümüze çeşitli değişiklikler ve gelişmeler yaşamıştır. Personel rejimi bağlamında değerlendirildiğinde 1926 yılında yapılan Memurin Kanunu ve 1965 yılında yapılan Devlet Memurları Kanunu bu değişikliklerin temelini oluşturmuştur. Günümüzde ise personel rejiminin reformu ve geliştirilmesi noktasında önemli bir talep oluşmuş durumdadır.
Türkiye’de personel rejiminin gelişimini 1923 ile 1960 yılları arasında planlı kalkınma dönemi öncesi ve 1960’dan günümüze planlı kalkınma dönemi sonrası olarak 2 aşamaya ayırmak mümkündür (Altan, 2016, s. 383).
a. Planlı Kalkınma Dönemi Öncesinde Türk Kamu Personel Rejimi (1923-1965)
Türkiye Cumhuriyeti kuruluş yıllarında, henüz düzenleme yapmadığı alanlarda Osmanlı Devleti’nden kalan kanun ve nizamnameleri kullanmıştır. Osmanlı kamu personel rejiminin en önemli ilkelerinden olan liyakat ve kariyer ilkeleri bu dönemde de benimsenmiştir (Tutum, 1976, s. 18) Cumhuriyet’in kuruluş döneminde kamu personel rejiminin kurulması için çalışmalar yapılmış ve gerek anayasal gerekse kanun bağlamında çeşitli düzenlemeler yapılmıştır.[2]
1924 Anayasası’nın 93. Maddesi doğrultusunda memurların niteliklerini, haklarını, statülerini, görev ve yetkilerini, maaş ve ödeneklerini, işe alma (atama), işten çıkarma ve terfii konularını düzenleyen 788 Sayılı Memurin Kanunu 1926 yılında çıkarılmıştır. Bu kanun ile kamu personelleri memur ve müstahdemler olmak üzere ikiye ayrılmıştır. Memurluk güvenceli bir statüye sahipken, müstahdemlik pek çok haktan mahrum kalmıştır. Bu kanun ile kamu personel rejiminin oluşması adına ilk adım atılmıştır. Zira 788 Sayılı Memurin Kanunu, maaşlar hariç olmak üzere, istihdam türleri, memur olma şartları, adaylık, atama, sicil, terfi, disiplin, memurların sahip olduğu haklar vb. memuriyet ile alakalı tüm konuları düzenlemiştir. Memur maaşları da 1927 tarih ve 1108 Sayılı Maaş Kanunu, 1929 tarih 1452 Sayılı 1929 Devlet Memurlarının Maşatının Tevhid ve Teadülü Hakkında Kanun ve son olarak 1939 tarih 3656 Sayılı 1929 Devlet Memurlarının Maaşlarının Tevhit ve Teadülü Hakkında Kanun ile düzenlenmiştir.
Cumhuriyetin ilk yıllarında oluşturulan personel rejimi için Devlet Personel Dairesi’nin kuruluşuna dek özel yetkili bir daire oluşturulmamış, bu alandaki sorumluluk Maliye Bakanlığı’na yüklenmiştir (Tutum, 1976, s. 252). Merkezi bir personel dairesinin noksanlığı ve sınıflandırma sisteminin oluşturulmaması sistemin en büyük soruları olmuştur. Personel dairesi yöneticiler tarafından suistimal edilen ve formaliteden ibaret görülen birimler olmuştur (Tutum, 1976, s. 18). Ayrıca 2. Dünya Savaşı ve beraberinde getirdiği zorluklar neticesinde sistem istikrarlı bir tutum sergilememiştir.
Liberal kamu personel sistemi olarak da adlandırılan dönemde sistemde var olan sorunları gidermek için uzmanlardan destek alınmıştır. Genel anlamda Türk kamu yönetimini inceleyen ve tavsiyelerde bulunan bu raporlar ayrıca personel rejimine yönelik önerileri de içermektedir. Bu dönemde hazırlanan raporlar şunlardır (Altan, 2016, s. 385);
- DORR Raporu: Türkiye’nin İktisadi Bakımdan Bir Tetkiki – 1933
- THORNBURG Raporu: Türkiye Nasıl Yükselir – 1949
- NEUMARK Raporu: Devlet Daire ve Müesseselerinde Rasyonel Çalışma Esasları Hakkında Rapor – 1949
- BARKER Raporu: Kalkınma Planı İçin Tahlil ve Tavsiyeler – 1951
- MARTIN-CUSH Raporu: Maliye Bakanlığı Kuruluş ve Çalışmaları Hakkında Rapor – 1951
- GRUBER Raporu: İdare Teşkilatı ve Personeli Hakkında Rapor – 1952
- HANSON Raporu: Türkiye’de İktisadi Devlet Teşekküllerinin Bünyesi Murakabesi - 1954
- CHAILLEUX-DANTEL: Türkiye Devlet Personeli Hakkında Bir Araştırma - 1959
b. Planlı Kalkınma Dönemi Sonrasında Türk Kamu Personel Rejimi (1960’dan Günümüze)
Cumhuriyetin ilk yıllarında 1924 Anayasası ve 788 Sayılı Memurin Kanunu ile oluşturulan personel rejimi varlığını 1965 yılına dek sürdürmüştür. Kamu personel rejimi anlamında bu dönemde yapılan ilk değişiklik 1960 yılında Başbakanlığa bağlı olan Devlet Personel Dairesi’nin kurulmasıdır (Kamu Personel Yönetiminin Tarihçesi, 2017). Devlet Personel Dairesi, personel rejimini memleketin iktisadi, mali ve sosyal şartlarına ve hukuki esaslarına uygun bir şekilde düzenlemek; bu düzeni değişen şartlara göre ayarlamak ve ikame ettirmek amacıyla kurulmuştur (Tutum, 1976, s. 251). Ayrıca bu kurum kamu görevlilerinin ücretlerinde adalet ve nesnelliğin sağlanması, kadroların tarafsız ve yetkili bir organca belirlenmesi, kadrolar arasında eşitliğin sağlanması, ücret dengesizliğini ortadan kaldırmasını amaçlarını da taşımaktadır.
1963 yılında Bakanlar Kurulu tarafından görevlendirilen TODAİE, Merkezi Hükumet Teşkilatını Araştırma Projesi (MEHTAP) Raporu ile merkezi teşkilat personelini, çalışanların dağılımı ve teşkilatın verimliliği tespit edilmiş ve çeşitli öneriler getirilmiştir (Merkezi Hükumet Teşkilatının Araştırılması Projesi Raporu, 1963).
Personel rejimine yönelik yeni kanun olan 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu 1965 yılında kabul edilmiş ancak derhal yürürlüğe sokulamamıştır. Kabul edildiği dönemde önemli bir direnç ile karşılaşan kanun, ciddi bir kısmının değiştirilmesinin ardından 1970 yılında yürürlüğe girmiştir (Altan, 2016, s. 385). 657 Sayılı Kanun ile kamu görevlileri, memur, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçi olmak üzere dörde ayrılmıştır. Yeni kamu personel rejimi liyakat, kariyer ve sınıflandırma esaslarına dayandırılmıştır. Ayrıca memurluğa girişte ve yükselmede sınav uygulamasını getirmiş; yeni bir sicil sistemi ve disiplin mekanizması oluşturmuştur.
1980’li yıllara gelindiğinde dünya genelinde yaşanan gelişmeler neticesinde yeni sağ politikalarının uygulanmaya başlanması, devletin küçülmesi yönünde eğilimlerin gelişmesi kamu personel rejimini etkilemiştir. Bu gelişmeler neticesinde işe yeni başlayacak olan kamu görevlileri için sözleşmeli personel yöntemi ön plana çıkmıştır. 1978 yılında Bakanlar Kurulu tarafından belirlenen “Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esaslar” sözleşmeli personel uygulamasının önünü açmış ve günümüzde de kullanılan genel esasları oluşturmuştur (Kamu Personel Yönetiminin Tarihçesi, 2017). Yine bu dönemde gerçekleştirilen reformlar doğrultusunda Devlet Personel Dairesi yeniden yapılandırılarak 1984 yılında yine Başbakanlığa bağlı olan Devlet Personel Başkanlığı’na dönüştürülmüştür. Devlet Personel Dairesi; personel rejiminin esaslarını belirlemek, devlet personel politikasının belirlenmesinde ve uygulamasında yardımcı olmak, koordinasyonu sağlamak, personel mevzuatının uygulanmasında birliği sağlamak, kamu personelinin hukuki ve mali statüsünün esaslarının belirlemesi, norm kadroların hazırlanması, hizmet içi eğitim programlarının hazırlanması ve tatbik edilmesi gibi çeşitli görevler üstlenmiştir.
Bu dönemde yaşanan önemli bir gelişme de personel alımında merkezi sınavların uygulanmaya başlanması olmuştur. 1999 yılında Devlet Memurları Sınavı ve 2002 yılında Kamu Personeli Seçme Sınavı uygulanmaya başlanmıştır. Böylece memuriyete girişte merkezi usulde objektif bir sınav sistemi oluşturulması amaçlanmıştır.
İnsanın, bir kaynak olarak görülmesi oldukça yeni bir kavramdır. Bilginin ve bilgiye sahip olan insanın bir kaynak olarak ortaya çıkması 1970’lerin sonlarında gerçekleşmiştir. İnsan kaynağının örgütte artan önemi bu kaynağın stratejik yönetimi ihtiyacını doğurmuştur (Demirkaya, 2006, s. 8). 1980’li yıllarda şirketler arasında artan rekabet, küçülme, stratejik yönetim kavramlarının ortaya atılması ile birlikte insan kaynaklarının stratejik yönetimi daha da önem kazanmıştır.
İnsan kaynakları yönetimi, örgütlerin sahip olduğu insan kaynağının, örgütün daha önceden belirlenen amaçları doğrultusunda, belirli bir düzen ve eşgüdüm içerisinde, etkin ve verimli bir biçimde kullanılmasını ve aynı zamanda bu kaynağının geliştirilmesini hedeflemektedir. Örgütün hedefleri doğrultusunda insan kaynaklarının planlanması, iş analizinin yapılması, işe alma, değerlendirme, ödüllendirme, eğitim gibi aşamaları içeren insan kaynakları yönetimi; çalışanların işe alınma sürecini yürüten, kişisel verilerini kaydeden, özlük işlerini düzenleyen, ücret hesaplayan personel yönetiminin kapsamından oldukça geniştir. Ayrıca personel yönetimi, insan kaynakları yönetiminden farklı olarak stratejik bir yöne sahip değildir (Ekinci, 2008, s. 179).
İnsan kaynakları yönetimi liyakat, kariyer, eşitlik, güvence, tarafsızlık ve sınıflandırma ilkelerine dayanmaktadır (Argon & Eren, 2004, s. 61-77). Liyakat ilkesi, bir görevi başarı ile, hakkı ile yapabilme gücü ve becerisini ifade eder. Kariyer ilkesi ise çalışanın bir iş içerisinde adım adım deneyim ve yeterlilik kazanmasıdır. Eşitlik ilkesi, gerek yeni çalışanlar gerekse de eski çalışanlar için onların bilgi, beceri, deneyim ve yetenekleri dışında başkaca bir değerlendirme ölçütünün kullanılmamasıdır. Güvence çalışanların işlerini kaybetme korkusuna kapılmamalarını sağlar. Tarafsızlık ilkesi ile çalışanın siyasal içerikli atamasına karşı güvence oluşturmaktadır. Son olarak sınıflandırma ilkesi ise biçimde yapılacak işin sınırlarını oluşturmaktadır.
Yukarıda belirtilen ilkeler doğrultusunda insan kaynakları şu faaliyetleri yerine getirmektedir (Can, Kavuncubaşı, & Yıldırım, 2012);
- İş Analizi: İşin niteliğini ve gerekliliklerini, çevre ve koşulları tespit etme işidir.
- İnsan Kaynakları Planlaması: Örgütün ihtiyacı doğrultusunda yeni kadroların oluşturulması, istihdam kararlarının alınması, başvuru süreçlerinin değerlendirilmesi, işe alma, işe son verme, nakil, terfi gibi işlemleri içermektedir.
- İnsan Kaynaklarının Sağlanması ve Seçilmesi: İş tanımına uygun adaylar arasından, işe en uygun olanını seçmektir.
- İnsan Kaynaklarının Geliştirilmesi: İş başında veya iş dışında eğitimler ile insan kaynaklarının gelişimi sağlanmaktadır.
- Başarı Değerlendirmesi: Önceden belirlenen performans kriterleri üzerinden çalışanların performansları değerlendirilir.
- Ücret Yönetimi: Çalışanlara yaptıkları iş karşılığında verilecek maaşlar ve ek ücretlerin tespiti sağlanır.
- Güdüleme: Çalışanların performansını artıracak motivasyonların oluşturulması anlamına gelir.
-Çalışma İlişkileri: İşveren ile çalışan ve sendika arasındaki ilişkiyi sağlar.
İnsan kaynakları yönetimi bu özellikleri ile birlikte personel yönetiminin aksine dinamik, insan odaklı, normlar yerine değerler ve hedefleri benimseyen, çalışanların karar süreçlerine dahil edildiği, toplam kalite ve stratejik yönetim anlayışlarına dayanan (Can, Kavuncubaşı, & Yıldırım, 2012, s. 12) bir içeriğe sahiptir. Bu özellikleri neticesinde insan kaynakları yönetimi anlayışı çalışanların bir kaynak olarak etkin ve verimli kullanılması ve örgütün gelişmesini sağlaması ile başarı göstermiştir. İnsan kaynakları anlayışının gösterdiği bu başarı, etkinlik ve verimlilikten uzak olan kamu personel rejimine iyi bir alternatif olmuştur.
1980’ler itibariyle yaşanan siyasi, ekonomik ve sosyal gelişmeler neticesinde 2. Dünya Savaşı’ndan sonra oluşturulan refah devleti uygulamaları terkedilmiş; İngiltere’de Thacher, ABD’de Reagan gibi siyasetçiler ile yeni sağ politikaları uygulanmaya başlanmıştır. Diğer yandan yine bu yıllarda, özel sektörde ortaya çıkıp başarılı olan yönetim modellerinin kamu yönetimine entegre etme fikrini savunan yeni kamu yönetimi anlayışı ortaya atılmıştır (Eroğlu, 2010, s. 227). Yaşanan bu gelişmeler insan kaynakları yönetiminin kamu yönetiminde yer edinmesine vesile olmıştur.
İnsan kaynakları yönetimi son yıllarda kamu yönetimine de yansımış ve insan kaynaklarının bazı usul ve ilkeleri kullanılmaya başlanmıştır. Toplam kalite yönetimi, stratejik yönetim, performans yönetimi, esnek çalışma biçimleri, performansa göre ücret gibi çeşitli uygulamalar kamu kurum ve kuruluşlarında düzenlenmeye başlamıştır (Eryılmaz, Kamu Yönetimi, 2016, s. 314).
Sonuç
Türkiye’nin 1926 yılında kabul edilen Memurin Kanunu ile oluşturulan kamu personel rejimi, günümüze dek pek çok değişikliğe uğramıştır. 1965 yılında kabul edilen 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu ise sahip olduğu sorunlar neticesinde sürekli eleştiriye uğramış ve başından bu yana çok ciddi bir kısmı değiştirilmiştir.
Aşırı bürokrasi, kırtasiyecilik, verimsizlik, israf gibi noktalardan özdeşleşen kamu kurum ve kuruluşları modern yönetim modellerini benimseyerek yapısal değişikliklerde bulunduğu takdirde verimli, etkin ve ekonomik hale gelebilirler. Örgütlerin en önemli ve vazgeçilmez unsuru olan insanların, örgütsel amaçları gerçekleştirebilmek adına verimli ve etkin kullanılmasını sağlayan insan kaynakları yönetimi anlayışı, kamu kurum ve kuruluşlarında dikkatlice tatbik edilmelidir.
Kamu kurum ve kuruluşları insan kaynakları bağlamında öncelikle rasyonel ve stratejik bir planlama yapmalıdır. Yapılan insan kaynakları planlaması ile hangi alanlarda, hangi niteliklere sahip, kaç tane çalışanın olması gerektiği tespit edilmelidir. Yapılan planlama doğrultusunda var olan işler için iş analizlerinin gerçekleşmesi gerekmektedir. Tanımlanan görev alanı içerisinde, belirlenen niteliklere uygun adaylar arasından işe alınacak olan kişiler, liyakat, eşitlik ve tarafsızlık ilkelerine uygun olarak seçilmelidir.
Kamu kurum ve kuruluşlarında stratejik plan dikkatlice ve rasyonel bir biçimde hazırlanmalıdır. Kurumun hedefleri ile çalışanların hedefleri örtüştürülmeli ve böylece çalışanların kurum ile olan bağı sağlamlaştırılmalıdır. Ayrıca çalışanlar karar alma süreçlerine dahil edilmeli, sorumluluk, yaratıcılık gibi yönlerin gelişmesi sağlanmalıdır. Kurumlardaki görevliler eğitimlere tabi tutulmalı ve gelişimi sağlanmalıdır. Aynı zamanda yöneticilerin de yeni yönetim teknikleri hakkında bilgi sahibi olmalı, psikolojik ve sosyal açıdan donanımlı hale getirilmeleri gerekmektedir.
Kurumların örgütsel ve bireysel bazda performans ölçütleri ile sınanmaları gerekmektedir. Bu sebeple hedefler ve stratejik planlar belirlenirken bu doğrultuda rasyonel ölçütler belirlenmeli ve bu ölçütler periyodik olarak kontrol edilmelidir. Performans ölçütleri doğrultusunda başarı gösterenler ödüllendirilmelidir.
Kamu yönetiminde yeni anlayışların benimsenmesi ve personel yönetiminden insan kaynaklarına geçiş sağlandığı takdirde bu alanda önemli bir atılımın olacağı aşikardır. Son yıllarda bu noktada atılan adımların ciddiyetle takip edilmesi önem arz etmektedir. Bu değişimin tatbiki ve takibi yapıldığı ölçüde kamu görevlilerinin ve kuruluşların verimleri artacaktır.
Ertuğrul YEŞİLKAYA
KAYNAKLAR
DİPNOTLAR
[1] Yönetici personel karar alan veya karar alma sürecine katılan, alınan kararları uygulamak ile yetkili ve sorumlu üst düzey personeli ifade etmektedir. Kurmay personel ise yönetici personele düşünce ve fikirleri ile destek veren ancak örgütün aldığı kararlar bağlamında sorumluluğu ve uygulama yetkisi olmayan personeli ifade etmektedir.
[2] Kamu personelleri, “Memurlar” başlığı altında 1924 Anayasası’nda 92,93 ve 94. maddelerinde düzenlenmiş; 1926 yılında Memurin Kanunu, 1927 Maaş Kanunu ve 1929 Devlet Memurlarının Maşatının Tevhid ve Teadülü Hakkında Kanun ile kanun bazında düzenlemeler yapılmıştır.
Uluslararası İlişkiler mezunu, Kamu Yönetimi Yüksek Lisans öğrencisi [email protected]
Yorum Yaz